近年来，黑龙江省牡丹江市穆棱市重点发展新兴产业和木制品、塑料、麻纺等优势产业，产业链不断延伸升级、集聚成势。2021年，穆棱市规模以上工业增加值增长14.1%，地区生产总值增幅8.5%，产业“聚能”推动县域经济实现高质量发展。图为工人在穆棱经济开发区穆棱市北一半导体科技有限公司车间作业。新华社

本报记者|张洽棠

今年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）。在近日举行的国家发展改革委新闻发布会上，国家发展改革委政研室主任、委新闻发言人金贤东表示，县城是我国城镇体系的重要组成部分，县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%。推进以县城为重要载体的城镇化建设，对优化城镇空间布局、促进城乡融合发展具有重要意义。《意见》出台后，国家发展改革委依托城镇化工作暨城乡融合发展工作部际联席会议制度，会同各有关方面多措并举、分类引导县城发展。

投融资是以县城为载体的城镇化建设中的关键因素，中建政研政府投融资研究中心研究员孙佳欣在接受本报记者采访时表示，依托县城经济发展的就地城镇化，有望开启我国城镇化建设新篇章，然而既有投融资机制仍显不足，存在管理偏散乱、模式较单一等问题，未来公益性项目应加大地方政府专项债券支持，规范引导并加大社会资本投入。

开启我国城镇化建设新篇章

《意见》指出，推进以县城为载体的城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义，需要从补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量等方面开展。

孙佳欣表示，结合4月29日中央政治局会议关于全面加强基础设施建设的要求，现阶段基建下沉趋势已经逐步明显，县城基础设施领域建设及资金需求将进一步加大，但在当前区县财政承压、投融资效益偏低的背景下，以县城为载体的城镇化建设需要在政府有限财力下重点把握投融资机制的规范与完善，更好地落实积极财政政策，促进县域经济社会可持续发展。

对于县城发展的特点，孙佳欣表示，县城人口占比大，但人均基础设施水平较低，未来县城基建空间大，大力推进县城基建短期可助力稳增长，意义重大。《意见》列出了部分基础设施投资领域，包括交通基建、管网改造、民生基建、生态环保等。

既有投融资机制仍需完善

对于既有投融资机制，孙佳欣指出了两个方面的问题。

一方面，县级人民政府投融资管理偏散乱。我国区县数量众多、类型丰富，且由于经济发展阶段不同，发展水平差异较大，但整体看区县财力相对较弱，在统筹协调、开发规划、项目建设、资金使用等方面均存在不足。

有些县级人民政府对投融资体制建设重视程度不足，且缺少专业人才，导致统筹协调能力偏弱，存在多头管理、条块分割、分散建设、权责不清、内部管理不完善等情况。

同时，县级人民政府在规划建设、资金使用等方面的管理水平有待进一步提升，不仅对县城短板弱项的弥补不够精准，而且项目建设资金使用效率也较低。投放前缺乏严谨的可行性及成本效益分析，建设中缺乏有效的监督约束机制，项目结束后缺乏合理的绩效评估，易对后续县城开发建设的融资带来负面影响。

另一方面，县城基础设施融资模式较单一。县城基础设施建设项目以公益性项目为主、准公益性和经营性项目为辅，资金需求量大但收益相对偏低，县城城镇化建设基本依赖政府财政单一投入。但在当前区县财力整体偏弱，叠加疫情冲击财政收支持续承压，且用于社会民生保障的刚性支持进一步加大。

孙佳欣表示，目前，社会保障和就业、卫生健康等民生领域仍是区县财政的支出重点，在政府收入承压的情况下，对其他领域的支出有一定挤出效应。因此，在“十四五”规划强调乡村振兴、加快新型城镇化建设之际，推进县城基础设施建设需以完善投融资机制为重要抓手，由财政单一投入的传统投资模式向多元化投融资模式转变。

县城基础设施投融资要多元化

对于县城基础设施投融资资金的来源与管理，孙佳欣表示，公益性项目应加大地方政府专项债券支持。县级政府是地方项目建设的主体之一，但其自身财力较弱，在新型城镇化不断推进的背景下，公益性项目资金缺口逐步加大。《意见》提出，“对公益性项目，加强地方财政资金投入，其中符合条件项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持”，在区县财政紧平衡的背景下，加大专项债支持将有助于缓解县级财政资金压力，为城镇化建设提供重要资金来源。伴随《意见》相关举措落实及县城城镇化的不断深入，后续专项债额度可进一步向符合条件的区县倾斜，在持续完善县城市政设施体系的同时，进一步加大对县城产业平台、公共服务、生态保护等方面的支持，精准补齐县城高质量发展的短板及弱项。

孙佳欣建议，规范引导并加大社会资本投入，努力实现政府投资和社会资本共赢。《意见》明确提出“引导社会资金参与县城建设”，孙佳欣认为，在当前区县财政仍承压的背景下，各地需不断挖掘适宜的领域和项目，尤其在县城“补短板强弱项”领域吸引社会资本投入，努力实现政府和社会资本的共赢。

为此，孙佳欣提出三点建议：其一，对于符合条件的重点领域专项债项目，需进一步发挥专项债“四两拨千斤”的作用，提高专项债作为项目资本金的比例，加大对社会资本的撬动。其二，《意见》指出，对准公益性及经营性项目，鼓励银行业金融机构增加中长期贷款投放，但考虑到县城基础设施项目周期长且收益不高，或可通过开发性政策性金融机构加大特殊贷款，为县城基础设施提供大量长期、稳定且低成本的资金。其三，《意见》提出“规范推广政府和社会资本合作模式”，在区县可支配财力能承受的情况下可规范引入PPP模式，分年度规划符合条件的PPP项目，并以PPP模式进行融资和运作管理，逐步合理加大社会资本方在县城城镇化建设中的作用。

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