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聚焦《电子签名法》《电子认证服务管理办法》
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2005-03-31 09:59:11
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2005年的4月1日对我国信息化的发展来说，意味着一个新时代的开始，因为从这一天起我国信息化将告别过去无法可依的历史。虽然说《电子签名法》只是我国电子商务历程中一部从局部入手的法律，但是它的诞生使我们看到了我国在信息化领域探索法治管理的良好开端。随着我国信息化建设的全面深入，随着我国法制建设的日益加强，我们有理由相信，《电子签名法》仅仅是撩开了我国信息化领域法制建设神秘面纱的一角，更精彩的篇章将会紧随其后。 应“电子商务”而生的《电子签名法》是我国信息化领域里的第一部法律。任何法律的产生都来源于实际的需要，我国《电子签名法》的产生也不例外。 自上世纪90年代以来，以计算机网络和电子技术应用为依托的电子商务开始在全球范围内得到日益广泛的应用，但人们在感受电子商务比传统商务具有更为便捷、高效、覆盖面广、交易费用低廉等明显优势的同时，也深深感到这种新的交易方式在广泛应用过程中遇到的来自传统法律的障碍。这种障碍首先体现在以无纸化记载的信息代替以传统纸质为载体的信息是否具有法律效力的问题；其次是如何界定以数据文件在网络间传递的信息的原件及其保存的问题；此外还有签名的问题，因为在电子商务中，传统的签名方式不可能被采用，人们必须创造一种在网络上的签名方式，并且此方式要被法律确定为有效。而以上三个问题如果不能取得法律上的说法，电子商务就难以取得长足的发展。 基于这些原因，世界各国对于电子商务的立法都给予了高度关注。到目前为止，全世界已有60多个国家和地区分别制定了各自的电子签名或电子商务方面的相关法律及法规。 随着计算机在中国的普及与应用，中国的电子商务应用也日益广泛。而且从与国际化接轨的需要看，中国的经济正在逐步融入世界经济活动的大家庭中，这就要求中国在享受WTO普遍优惠的同时，其经济行为和方式也必然要受到WTO规则的约束。同时，中国经过20多年的改革开放，在世界范围内的经济地位正在不断攀升，国内及国际间的交流合作也日益频繁。这些，都要求我国必须尽快出台既与本国发展相适应，又适合于国际间交流的相关制度。《电子签名法》适时而生。 《电子签名法》的产生在我国并非一蹴而就。早在1999年两会期间就提出了电子商务立法的问题，鉴于当时条件的不成熟，该提案并没有得以立即实现，但有关部门实际上已经开始着手相关问题的研究。从2002年开始，鉴于电子商务立法的复杂性，有关部门决定先从局部着手进行立法，这个法就是今天的《电子签名法》。《电子签名法》在其制定过程中历经几次改名，曾经被定为《电子签章法》、《数字签名法》，最终本着技术中立的原则，被确定为《电子签名法》。 时间很快指向2003年4月份，《电子签名法》的制定由国务院法制办牵头，进入了正式起草的阶段。依据《中华人民共和国电信条例》的相关原则，在各方面的共同努力下，2004年的8月28日，《电子签名法》获得全国人大常委会审议通过，以国家主席胡锦涛签署的第18号主席令的方式对外公布，全称为《中华人民共和国电子签名法》，自2005年4月1日起实施。 《电子签名法》共分5章36条。根据文中表述我们可以看出，该法立法的直接目的是为了规范电子签名行为，确立电子签名的法律效力，维护各方合法权益；立法的最终目的是为了促进电子商务和电子政务的发展，增强交易的安全性。《电子签名法》重点解决了五个方面的问题。一是确立了电子签名的法律效力；二是规范了电子签名的行为；三是明确了认证机构的法律地位及认证程序，并给认证机构设置了市场准入条件和行政许可的程序；四是规定了电子签名的安全保障措施；五是明确了认证机构行政许可的实施主体是国务院信息产业主管部门。 解读《电子签名法》，我们还可以发现这部法律与其他国家或地区的电子签名方面的立法相比，有许多共性及个性方面的特点。 与国外相关法律相比，我国的《电子签名法》共性特点主要体现在三个方面。一是电子签名技术问题复杂，但法律问题相对简单。与传统商务相比，电子商务本身也是商务，只是载体发生了变化，因此在制定《电子签名法》时着重进行了技术方面的规定，而在法律方面大多数只要采用功能等同于传统法律即可，因此文中有关法律描写的章节较少。这一点与国际上相关的法律十分吻合，国际上许多国家的相关立法在法律方面的篇幅也都很少。二是具有很强的国际统一趋势。电子商务最大的优势就是可以利用全球的网络进行网上交易，这就要求《电子签名法》必须具有国际性。在联合国的努力下，目前很多国家有关数据电文和电子签名的规定大体一致。我国《电子签名法》的基本规定与联合国的《电子商务示范法》也基本一致。三是采取了“技术中立”的立法原则。法律只是规定了作为安全可靠的电子签名所应达到的标准，对于采用何种技术手段法律不做规定，因为信息技术发展日新月异，如果法律过多局限于某项技术，随着技术的变化就可能失效。我国立法初期名称的不断改变就是为了规避因技术发展可能产生的矛盾。 《电子签名法》的个性特点也主要体现在三个方面。一是体现引导性，而不是强制性。如在电子商务活动或电子政务活动中，可以使用电子签名，也可以不使用电子签名；可以用第三方认证，也可以不用第三方认证。二是体现开放性，而不是封闭性。如虽然从条文规定来看主要适用于电子商务，但又不完全局限于电子商务，电子政务也同样适用。另从技术层面上看，并不局限于使用一种技术。三是条文规定体现的是原则性，而不是具体性。如条文中对“第三方”的界定、对认证机构的条件设置等，都是采用了“原则性”而非“具体性”的处理方式，留下了很大的法律空间。 作为我国信息化领域的第一部法律，同时也是我国《行政许可法》实施以来以法律形式对直接关系公众利益的电子认证服务业设置行政许可，并授权信息产业部作为实施机关对电子认证服务提供者实施监督管理的第一部法律，《电子签名法》对实施信息化管理的部门来说，是依法行政的重要一步。 授权信息产业部制定《电子认证服务管理办法》 与《电子签名法》相配套，同样于2005年4月1日实施的还有《电子认证服务管理办法》(以下简称《管理办法》)。表面上看以信息产业部第35号部令形式出现的《管理办法》只是一部部门规章，但因为它是国家法律特别授权制定的，是与《电子签名法》配套同步实施，具有重要法律效力和作用，所以《管理办法》又有别于一般的部门规章。 《管理办法》共分8章43条。它制定的依据是《电子签名法》的第25条，该条规定：国务院信息产业主管部门依照本法制定电子认证服务业的具体管理办法，对电子认证服务提供者依法实施监督管理。 《管理办法》的制定与实施有其特殊的现实意义，表现在三个方面。一是由于我国电子认证服务业还处于起步阶段，靠市场引导与行业自律的条件还不具备，政府部门有必要对从事电子认证服务的机构实施适度监督管理。二是政府部门如何进行适度监管，还需要在实践中进行探索，要边实践边总结经验。三是不能等到条件完全成熟后再出台相关法律，必须提前制定，以保证《电子签名法》的顺利实施。再者，从现实情况看，在《电子签名法》出台之前，我国已存在着很多家不同类型、各种性质的认证机构在从事着不同程度的电子认证服务，这些机构普遍存在着无法律规定、无标准规范、无主管部门的“三无”问题，也亟需对它们进行规范。 《管理办法》的制定出台十分高效。从2004年10月中旬开始，信息产业部信息化推进司负责牵头，着手起草，在大量调查研究的基础上，经过多次的讨论、论证，完成了一稿又一稿，最终在2004年的12月形成了征求意见稿，征求了有关部门和专家意见后，于2005年的2月8日，也即农历的大年三十，赶在新年钟声敲响前顺利通过信息产业部第十二次部务会议审议，予以发布。 本着立足依法行政、采取“技术中立”、考虑国际接轨、严格职权界限、限定管理范畴、统一规范用语、留有发展空间、实现平稳过渡八项原则，《管理办法》以电子认证服务机构为主线，围绕电子服务行为规范等方面的内容做出了明确规定，而其他问题暂时不予涉及，目的是为了尽快出台，以保证《电子签名法》的顺利施行。 信息产业部相关人士表示，随着电子认证服务的发展，还会陆续制定一些相应的管理办法，并将统称为《电子认证服务业管理办法》。 新变化，新问题，信息化领域的法制建设任重道远 随着实施日子的日益临近，作为《电子签名法》及《管理办法》的具体监督与实施部门，信息产业部信息化推进司也一直在进行着紧张繁忙的准备工作。按照《管理办法》中附则的规定，本办法施行前已从事电子认证服务的机构，应在2005年9月30日前依照本办法取得电子认证服务许可；拟终止电子认证服务的，应当对终止业务的相关事项作出妥善安排。自2005年10月1日起，未取得电子认证服务许可的，不得继续从事电子认证服务。 为了适应电子认证机构过渡期间的安排，并力求方便电子认证机构的申请工作，信息化推进司目前已制定了相对完善的申请受理流程。根据流程规定，申请单位必须向电子认证服务管理办公室提供如下申请资料：1.《电子认证服务机构申请表》；2.资金和经营场所证明；3.专业技术、运营管理、客户服务和其他有关人员证明(劳动合同)；4.国家有关检测、认证机构出具的技术设备、物理环境、认证系统符合国家有关安全标准的凭证；5.国家密码管理机构同意使用密码的证明文件。 目前，电子认证服务管理办公室为方便电子认证机构了解受理流程及方便认证机构下载《电子认证服务机构申请表》的网站也在紧锣密鼓的建设当中，不日即将开通。为了大家更好地了解和把握《电子签名法》及《管理办法》，信息化推进司于3月16日在北京举行了宣贯会，由信息化推进司季金奎司长负责宣讲《电子签名法》及《管理办法》，由国家密码管理局王长喜主任为与会代表介绍了国家密码管理的有关规定。信息化推进司季金奎司长在会上表示，为了让大家学好法，用好法，下一步信息化推进司还将召开相关座谈会，目的是让更多的人了解《电子签名法》，扩大影响。 季金奎在接受本刊记者采访时指出，中国的电子商务目前还处在初步发展阶段，很多领域我们还未可知，或者说知之甚少，相关法律条文也只是基于目前的认识所做出的规定，而且《电子签名法》适用的行业非常宽，各个行业的情况特点又很不一样，因此《电子签名法》在实施过程中还将会遇到不少新问题。另外从目前来看，诸如交叉认证、境外机构认证、行业规范等问题还亟待解决。季金奎表示，下一步还将要在继续完善立法方面多做工作。同时，还要对电子认证这一新兴服务行业进行市场培育，并在培育市场的同时考虑通过法律、经济、行政等手段规范市场，使市场从一开始就能步入法制化轨道。（本刊记者乐宁） 资料链接：电子签名国际立法状况 国际上第一部电子签名法制定于1995年，由美国的犹他州制定。此后，有关电子商务的法律开始在各个国家陆续制定。如新加坡于1998年颁布了《电子商务法》，该法主要涉及电子商务的三个核心问题，其中之一即是“电子签名”，其内容占据了大量篇幅，是该法的核心内容。日本政府于2000年6月颁布了《数字化日本之发端——行动纲领》，该纲领重申了电子签名认证系统对发展电子商务的重要意义，并分析了几类具体认证系统及日本应采取的态度，行动纲领建议立法要点有明确“电子签名”的法律地位，保障“电子签名”所使用技术的中立性等。1996年联合国国际贸易法委员会推出的《电子商务示范法》，其中第7条对“签字”问题做了具体规定。此外，俄罗斯和欧盟及我国的台湾地区也都制定了相关的法律。截至目前，世界上已有60多个国家和地区制定了相关的法律法规。 世界各国和地区对电子签名方面的立法对规范电子签名活动，保障电子安全交易，维护电子交易各方的合法权益，促进电子商务的健康发展起到了重要作用。（来源：通信世界）
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