长期以来，负责建设维护网络的电信运营商和基于网络提供内容服务的OTT服务商一直在角力，也使得网络中立成为多年来全球性的一个难题。如今，全球已经进入流量大爆发时代，尤其是新冠肺炎疫情的持续使得流量激增，而流量激增的一个主要源头就是Netflix等大型流媒体平台。近日，欧洲四家大型运营商高管的联合声明又把网络中立推到了风口浪尖。而此前韩国针对网络中立的标志性判决、美国考虑将OTT服务商纳入普遍服务义务等事件，似乎都预示着网络中立正朝着轻管制的方向演变。

欧洲运营商“受够了”！联名要求政策支持OTT分担成本

长期以来，大型电信运营商一直在呼吁监管机构对Netflix等大型流媒体平台带来的不断升级的流量采取措施，称这给通信网络带来了越来越大的压力。但是监管机构迟迟没有明确的政策出台。近日，四大欧洲电信运营商表示已经“受够了”！要求欧盟层面立法，以迫使大型科技公司、超大规模提供商等OTT服务商支付其“分内”的网络投资。

德国电信公司首席执行官Timotheus Hottges、法国运营商Orange公司董事长兼首席执行官Stephane Richard、西班牙电信公司董事长兼首席执行官Jose Maria Alvarez-Pallete和英国移动通信巨头沃达丰公司首席执行官Nick Read发表了一份联合声明，称目前的情况根本不可持续。

声明称，“数字活动正以惊人的速度增长，网络连接对我们的社会、经济以及日常生活都至关重要”。如今数据流量每年增长高达50%，是网络规模和容量的关键性决定因素。为此，电信运营商进行了大量投资以升级网络基础设施并增加容量。因此，尽管疫情期间固定和移动流量峰值激增，但欧洲的通信和互联网始终保持在线。

声明称，持续投资对于确保公民不受限制地进入和参与数字社会至关重要。但声明警告称，“我们无法从我们的重大投资中获得可行的回报，从而使进一步的基础设施发展面临风险”。随着大型数字内容平台不断推出更高质量的流媒体，正在经历的数据流量激增将持续无限制地演变下去。

声明引用2022年1月Sandvine发布的《全球互联网现象报告》称，“由少数数字内容平台”带来的视频流、游戏和社交媒体流量占网络上所有流量的70%以上。“投资负担必须以更合适的方式分担。”四位首席执行官坚持认为，“数字平台以很少的成本从超大规模的商业模式中获利，而连接所需的投资却由网络运营商承担。与此同时，运营商在零售市场的盈利能力却在不断下降。”

四位高管警告说，如果欧洲现在不采取措施，可能会落后于世界其他地区，“最终会降低所有消费者的体验”。

尽管联合声明没有明确提及网络中立，但首席执行官们抱怨说，由于强大的市场地位、不对等的议价能力和缺乏公平的监管竞争环境等原因，网络运营商无法与巨型数字平台谈判公平条款。

对此，英国电信公司（BT）消费者部门首席执行官Marc Allera 最近也表示：“在许多数据密集型事件上完全缺乏协调……每家的网络都面临压力，每家的互联网都变得比以前更加不稳定。”

欧盟委员会最近承诺，确保“从数字化转型中受益的所有市场参与者对公共产品、服务和基础设施的成本做出公平和相称的贡献”。尽管四位首席执行官对此感到振奋，但他们还是希望立法者“在欧盟层面引入规则使这一原则成为现实”。

他们指出韩国正在讨论一项国家法律，以创造监管条件，以更公平地分摊网络成本——部分原因是Netflix制作的系列剧《鱿鱼游戏》大受欢迎，由此凸显了OTT引发的网络流量激增问题。

“在美国，政策制定者正在考虑数字平台公司也应履行电信普遍服务义务。”首席执行官们在声明中表示。

声明还提到，如果不对产生的流量进行“定价”，大型内容提供商就没有动力去优化其流量。此举也意味着，运营商希望对流量收费，一方面是为了增加网络投资回报，另一方面也希望内容平台能在优化流量方面下更多功夫，而不是在免费使用网络的情况下一味地提升视频清晰度。

电信运营商的压力部分来自欧盟近年来对于数字化的高度重视。2021年3月，欧盟委员会发布《2030数字指南针：欧洲数字十年之路》计划，为欧盟到2030年实现数字主权的数字化转型愿景指出方向，旨在构筑一个以人为本、可持续发展的数字社会。计划明确提到，到2030年，欧洲所有家庭应实现千兆网络连接，所有人口密集地区实现5G网络覆盖，并在此基础上发展6G。

“时钟滴答作响，特别是要实现欧盟委员会在欧洲数字十年计划中对通信设定的2030年互联互通目标仍需要巨额投资。如果没有公平的解决方案，我们将无法实现目标。”四位首席执行官在声明结尾这样写。

韩国天平倾斜，Netflix事件或成网络中立轻管制导火索

在网络中立方面，韩国去年年中的一宗判决成为近年来的标志性事件。

去年年中，韩国首尔的一家法院作出裁决，驳回了视频服务提供商Netflix公司要求免除向SK宽带公司（SK Broadband）支付网络流量费的诉求。法院表示，Netflix目前业务运行的部分成本事实上是由网络接入服务运营商SK宽带公司承担的，为此付费是“合理的”。双方应根据此前签订的合同内容决定Netflix是否该向SK宽带公司支付网络流量费。此举被认为是韩国网络中立天平向电信运营商倾斜的标志性事件。

双方的纠纷可以追溯到2019年。宽带和电视提供商SK宽带公司是韩国大型运营商SK电讯旗下子公司。2019年，SK宽带公司向韩国监管机构韩国广播通信委员会提出了对Netflix的投诉，称后者的服务占用了自己大量的网络资源，要求其支付网络流量费。此后不久，Netflix即向法院提起诉讼，要求法院明确其没有义务为SK宽带公司的网络流量付费。Netflix的依据是网络中立原则，即网络上的所有流量都应该被平等对待，不应有所区分或是额外收费。

“Netflix没有向世界上任何一家ISP（互联网服务提供商）支付过网络使用费，或是SK宽带公司声称的费用。”Netflix在一份声明中表示，“世界上没有任何政府机构，也没有法院强迫CP（内容提供商）向ISP支付网络使用费。因为这些费用没有法律依据，而且它们违反了互联网治理原则。”SK宽带公司则对Netflix这一表态提出异议，称Netflix已向美国和日本的电信公司支付了网络使用费，因此也需要在韩国付费。此前有媒体报道称，Netflix为了获得更快的网络传输通道，向运营商支付了特殊费用，由此换取网络“快车道”。

有数据显示，Netflix在2020年第四季度占了韩国所有网络流量的4.8%，流量相当可观。也许是出于这一考量，法院并未遵从网络中立思路，而是裁定双方应根据合同自由原则，根据是否签订合同以及支付什么价格协商决定。法院表示，Netflix目前业务运行的部分成本事实上是由SK宽带公司承担的，为此付费是“合理的”。这可以说是一个非常明确的反对网络中立的立场。

此次判决后不久，SK宽带公司即起诉Netflix，要求其支付因网络流量骤增而产生的维护费用，并为过去三年的高额带宽开销付费。根据SK宽带公司发布的数据，截至2021年9月，SK宽带公司处理的Netflix数据流量较2018年5月跃升24倍，达到1.2万亿比特。Netflix的热播电视剧《鱿鱼游戏》是导致流量激增的一大原因，该剧上线前17天就收获了1.11亿观众。

SK宽带公司表示，目前Netflix是韩国第二大网络播放平台，仅次于YouTube。然而，这两家平台却并未支付相关网络使用费用。

韩国是Netflix的重要国际市场，截至2020年底，Netflix在韩国拥有380万付费用户。2021年2月，该公司表示计划在2021年投资5亿美元用于在韩国制作内容。Netflix联合首席执行官兼首席内容官泰德·萨兰多斯曾在宣布韩国投资计划后表示：“在过去两年中，我们看到全世界都爱上了令人惊叹的韩国内容，这些内容在韩国制作并在Netflix上被全世界的观众收看。我们对韩国的投资承诺是坚定的。我们将继续与韩国的故事讲述者进行合作，涵盖多种类型和形式。”据悉，Netflix此前已经与韩国另外两家大型电信运营商韩国电信和LG U﹢达成了合作协议。

针对Netflix的此项裁决预计会给韩国市场带来广泛影响。目前，Meta和谷歌在韩国占用了大量网络流量，而迪士尼和亚马逊等公司正寻求在韩国市场站稳脚跟。预计许多有意到韩国发展的公司战略会因此受到影响。

美国“翻来覆去”，网络中立渐走向轻管制

“网络中立”，肇始于美国上世纪30年代，原本是出于保护小型电信运营商的目的。美国《1934年电信法》规定，任何电话公司不得阻碍接通非本公司用户的电话。1996年，美国再次修订《电信法》，将网络中立的概念自动延伸扩展为网络运营商均不得对来自非本公司用户的数据如邮件、视频等设限。

此后，互联网的发源地美国，对网络中立政策进行了最早的探索和尝试，也成为网络中立争论最激烈的战场，FCC（美国联邦通信委员会）在网络中立管制理念上几度大变，用云谲波诡来形容似乎也不为过。

从美国近年来的管制走向来看，FCC 最初在网络中立上对于传统的电信运营商持严苛态度。FCC此前曾经制定过一版网络中立指令，于2011年8月实施，但实施一周后，美国大型电信运营商Verizon就将该指令连同FCC 一并告上了法庭，要求判决“开放互联网指令”无效。2014年1月15日，美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭否决了“开放互联网指令”。判决称，尽管FCC证明了其有权对宽带业务进行监管，但是宽带服务提供商并非“公共运营商”，而FCC未能证明其“非屏蔽”和“非不合理歧视”原则未对宽带运营商管制过严。

这可以说是美国网络中立指令实施以来，美国传统电信运营商在相关诉讼中的首次胜利，也直接左右了2014年上半年FCC制定的新版网络中立法规草案。2014年5月15日，FCC以3比2的投票结果通过了新版网络中立法规。该法规建议遵循三大原则：一是所有的ISP必须对流量管理做到透明；二是合法的内容不能受到屏蔽；三是ISP不得在违背商业原则的情况下损害互联网（包括利用附属机构区别对待流量）。根据该草案，拥有宽带基础设施的服务商（如AT&T等）有望据此向使用其网络的内容服务商收取费用。但该草案引发了巨大争议，收到的留言和评论多达400万条。美国众多互联网企业和消费者维权团体认为，允许某些网络内容进入“快速通道”将对其他内容构成歧视，损害网络中立性原则。

2014年11月，美国时任总统奥巴马的一番表态再次改变了美国网络中立的管制走向。奥巴马敦促FCC禁止设立互联网“快车道”，并将宽带服务重新定义为公共服务，此举激起有线电视和电信企业的强烈不满。这是奥巴马首次介入此问题。

2015年2月26日，FCC投票通过了号称最严苛的新版网络中立管制方案（《开放互联网法令》），禁止斥资兴建网络的宽带服务商区别对待接入其网络的服务对象。此举意味着电信运营商此前寄希望于通过对“快车道”收取费用回收网络投资成本的打算落空。

很明显，该版网络中立管制方案与2014年FCC提出的草案有很大不同。美国《电信法》将通信业务分成两大类，一类是采取宽松管制的“信息服务”（Title I业务），另一类是需要进行严管的“电信服务”（Title II业务）。根据新版的网络中立规定，宽带接入被从“信息服务”划归为“电信服务”，接受更严格的管制。具体来说，宽带网络提供商不得阻止访问合法的内容、应用、服务或不会造成损害的设备；不得损害或降低合法的互联网流量；不得提供付费优先服务或者“快速通道”服务，也禁止网络服务提供商优先提供自己子公司的内容和服务。新规允许宽带提供商出于保持服务稳定的目的对网络进行管理，但FCC强调此举不得出于商业考虑。该规定对于固网和移动网络同等适用，这在美国尚属首次。

但事情在特朗普上任后发生了逆转。

2017年12月14日，FCC投票废除了2015年奥巴马政府时期制定的网络中立法规。FCC表示，需要提供新动力鼓励宽带投资，满足日益增长的互联网消费需求。“重新回到轻监管框架，可以造福消费者，鼓励竞争。（此举）更给宽带服务商带来更多激励，（促使他们）修建网络，尤其是在网络未覆盖地区和升级网络到GB级别以及下一代5G网络方面。”

FCC发表声明说，奥巴马政府2015年推出的网络中立规定对互联网实施“严厉的、公共事业式的监管”，“减少了网络服务提供商在网络方面的投资，并阻碍了主要为乡村消费者服务的小型网络服务提供商的创新行为”。声明称，宽带上网将重新归类为“信息服务”，而移动宽带上网将重新归类为“私人移动服务”，不再被当作公共事业。

而如今的拜登政府则有意恢复奥巴马时代的网络中立思路，即严管思路，禁止宽带服务提供商提供付费的“快车道”。

总体来看，美国的网络中立管制思路是随着执政党更替而摇摆的。但有一点值得注意，尽管拜登政府意在沿袭严管思路，但已有松动迹象。如今，FCC正在着手研究普遍服务基金的完善，有可能将内容提供商等OTT企业纳入缴纳基金义务的范畴。FCC专员Brendan Carr提议谷歌和Meta等大型科技公司以及流媒体服务商支付普遍服务基金，“毕竟，大型科技公司正在从受支持的网络中获得数万亿美元的收入，在许多情况下，这些网络只是因为普遍服务基金的支持而存在。”他补充说，“现在是结束这种搭便车的时候了。”

记者观察

从合作共赢到“尾大不掉”网络中立矛盾为何如此激烈？

网络中立自互联网产生之后一直是全球管制难题。尤其是最近十年来，管制政策几番摇摆，始终没有形成全球性的管制浪潮。但随着大流量应用的日渐普及，进入流量大爆发时代之后，网络中立利益相关方的矛盾空前突出。

最近几年通信技术发展突飞猛进，以千兆光网、5G、VR等为代表的新技术正日渐普及，而这些技术所承载的业务普遍具有大流量的特点，会给网络带来显著压力。最为典型的案例当属新冠肺炎疫情暴发初期的法国。2020年3月15日，法国运营商迫于网络压力表示，将采取紧急措施，检查其带宽分配情况以优先支撑最紧要的服务。分析人士认为，主要原因是Facebook、YouTube和Netflix等企业的服务给网络带来了巨大压力。当时的数据显示，这类服务每天晚上占据法国四大运营商带宽使用量的80%。

而疫情持续导致的居家联网需求始终没有减弱，同时视频画质的不断升级更是加大了网络流量负担。

Sandvine在撰写《全球互联网现象报告》过程中选取了全球约160家1级和2级固定与移动运营商，涵盖了超过25亿互联网用户。报告指出目前互联网具有典型的视频特点，消息、游戏和社交媒体等大量类别都包含视频元素。2021年带宽流量以视频流为主，占总流量的53.72%，超过一半的网络流量（57%）来自YouTube、Netflix、Facebook、苹果、亚马逊和微软。与2019年相比，总流量增加了33%，最新数据显示，这六家公司的总网络流量首次超过所有其他服务提供商的总和，而YouTube和Netflix所产生的流量占比接近四分之一。

流量“大丰收”更刺激内容提供商进一步加大内容产出。据报道，Netflix今年进一步加大了原创力度，准备了多达80部的影视剧，预计在内容上花费超过190亿美元，比2021年增加25%，更是比2020年多出57%。而随即带来的流量增长也可想而知。

与内容提供商大有斩获形成对比的是，流量的激增给电信运营商带来的是持续的网络投资。

近年来，光纤网络和5G网络的普及使电信运营商在兴建和维护网络方面的投资始终居高不下。而网络流量激增又进一步迫使运营商加快升级网络。英国电信公司（BT）消费者部门首席执行官Marc Allera指出，建设网络是资本密集型的，通常要花费公司年收入的15%到20%。2020年3月，英国开始居家模式，英国电信网络的日间使用量从此前的约5T上升到7.5T。英国电信不得不加大投资将网络升级到可承载17.5T的容量。

这一边，投入巨资建设和维护网络的电信运营商早已不堪重负，而另一边，坐拥巨大用户量的内容提供商却靠着高速网络不断提升视频清晰度，流量呈几何级数增长。对于电信运营商来说，曾经合作共赢的内容提供商正逐渐演变成“尾大不掉”之势，负重前行的酸楚让电信运营商再也无法默默承受，终于有了今日的大声疾呼。而不可否认的是，如果一味坚持网络中立原则，这两方矛盾的进一步激化必将导致网络承载的巨大问题。因此，未来网络中立是否会逐步走向宽松，进而刺激网络的适时升级必然是各国需要考虑的方向。

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